信访制度的完善/别红暄
(博讯北京时间2009年9月30日 转载)
由于信访数量的不断上升，信访机构已经不堪重负，信访制度已经到了必须进行改革的关头。2005年，国务院出台的《信访条例》就是为了应对这种状况而做出的对信访制度的渐进性改革。从长远来看，要彻底解决信访问题，必须确立宪政理念，对信访制度的改革加以长远规划。信访制度的变革必须经过两个阶段。首先，必须把目前大量的本可以通过人大代表和司法机关解决的信访问题从信访渠道分流出去。其次，正确定位信访制度理念，借鉴西方的申诉专员制度等，以克服信访制度的制度性缺憾，最终实现信访制度的彻底变迁。
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1 确立“民主”、“法治”、“以人为本”的现代信访制度理念
1951年6月7日政务院发布的《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》明确规定了信访制度的功能有二：其一，反映民意、倾听群众呼声；其二，解决和处理人民群众提出的意见和问题。但是，长期以来，人们对信访制度的认识一直停留在前一层面上，即认为信访制度的功能主要在于倾听。当前，必须祛除长期以来在人们心中的对信访制度功能的误解，摒弃在信访制度认识上的“权力本位”思想，确立“权利本位”的思想。这是加强信访制度建设和执行的前提。
2 引入人大代表接访制度和律师参与信访制度，为信访通道分流减压
按照经典代表制理论，人民代表由人民选举产生并受人民的监督，人民代表应对人民负责，应密切联系群众。在我国，人民代表在听取人民的意见和要求后，可通过人大常委会(乡级人大主席)将有关信访要求转交有关部门，也可以由代表直接向有关部门反映，或者在下次人大会议或人大常委会会议上，以“质询”、“议案”、“批评、建议和意见”等形式提出。目前，应向人民群众大力宣传人民代表大会制度的理论知识，在人大代表的选举过程中引入竞争机制，真正选举出政治素质好，具有一定社会活动和参政能力的人大代表。同时，通过制度化的形式让人大代表参与到接访活动中来，把一部分可以通过这一途径解决的信访问题分流出去。
其次，引入律师参与信访制度。可以由信访部门和司法部门联合组织实施，面向社会公开招聘优秀的律师介入信访工作，并给予介入信访工作的律师崇高的政治荣誉和优厚的物质待遇。律师介入信访工作，义务为信访群众提供法律咨询，同时对信访中需要通过诉讼、仲裁及行政复议解决的问题，引导群众通过法律程序申请法律援助等。信访部门要密切配合律师工作，与政法、司法部门搞好协讽，保证工作顺利开展。
3 提高信访工作人员的素质，增强信访工作的责任感
接待群众信访是一种和普通民众保持经常性接触的工作，这就要求信访工作人员有良好的政治素质、道德素质和业务素养。首先，信访工作人员应有良好的政治素质。作为一名称职的信访干部，必须清正廉洁、勤政为民、秉公办事，不徇私受贿，坚决抵制和反对不正之风。第二，信访工作人员应有良好的道德素质。信访工作者，必须要有浓厚的群众感情，朴素的同情心和爱心。最后，信访工作人员还必须具备良好的业务素养。信访工作人员必须具备比较全面的知识、较高的政策水平，尤其应有一定的心理学知识和丰富的法律知识。目前，人们的信访问题大部分都直接或间接涉及到一定的法律和政策问题，但从实际来看，我国目前的信访机构中熟悉法律知识的人员很少，在基层尤其如此，这是极不利于信访工作的开展的。在我国目前的公务员招考中，应按照这三个标准，严格把关，把大量优秀的人才选拔进信访机构中。
4 整合现行信访机构，借鉴西方申诉专员制度，明确信访工作机构的权利救济功能和法律地位一
要彻底解决目前的信访问题，首先必须整合现有分布于党委、政府、人大、政协、司法甚至企事业单位等各个机构和部门的信访资源，这样既可以避免互相扯皮和推诿，也可以节约国家为解决信访问题而投入的人力财力和物力，提高工作效率。其次，要借鉴国外的申诉专员制度，制订《信访法》，从法律高度明确我国信访制度的监督政府、权利救济的功能和地位。
目前，世界上许多国家和地区都建立了申诉专员制度。瑞典是申诉专员制度的起源地。瑞典共有四名申诉专员，其中一位为首席专员，负责管理与决策，决定其他三位专员的分工。申诉专员由瑞典议会选举产生，四年一任，可以连任，直接对议会负责，并须向议会常设委员会作年度工作报告。申诉专员的任务是监管公共机构、官员以及其他被授权行使公共权力的人员的守法情况，确保他们履行其他方面的义务，尊重包括人权在内的各项基本自由和权利；接受任何人对公共机构或公务人员的不满的投诉。申诉专员主要是通过对社会公众提出的投诉进行质询调查来行使监督职能。除了受理控诉外，申诉专员还可以利用视察、主动调查的方式进行监督。对于申诉专员的质询和调查，相关部门必须配合。申诉专员不能对投诉做出裁决，但由于申诉专员享有崇高的威望，他们的建议一般会受到尊重和采纳。
香港特别行政区的申诉专员制度建立于1989年。申诉专员由行政长官亲自签署文书委任，任期五年，可以连任。申诉专员直接对行政长官负责，一般情况下，行政长官无权解除申诉专员的职务。申诉专员的职责主要是对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。申诉专员制度的设立是为了弥补法院和议会在处理行政失当问题上的不足。申诉专员的权力有调查权、建议权、公开调查结论权等。同瑞典的申诉专员制度一样，香港申诉专员也不能对投诉做出裁决，但由于申诉专员享有崇高的威望，他们的建议一般会受到尊重和采纳。
结合我国的国情和我国信访制度的运作，我国信访制度的改革可以参照瑞典、香港特别行政区的申诉专员制度进行改革。
可以在我国的中央和地方政府设立申诉专员署，以省为单元设立申诉专员，其中一名为总负责人，再配备限定数量的辅助工作人员。所有的申诉专员应由国务院总理提名，由人大常委会投票决定任免，任职终身，直至法定退休年龄，除非由于重大违法行为，才能由人大决定进行罢免。辅助工作人员由申诉专员选定。申诉专员对国务院总理负责，同时接受人大常委会监督。
申诉专员应享有广泛的调查权。申诉专员对所有政府机关及其工作人员的行政行为都可以进行调查，既可以受理人大代表提出和转送的申诉，也可以直接接受公民的投诉。此外，申诉专员也可以主动进行调查他认为不当或不公正的行政机关的活动。申诉专员的调查应得到任何机构和个人的积极配合，申诉专员可以要求有关国家机构协助调查或委托有关机构进行调查。
申诉专员拥有实质性的建议权。通过调查，如果认定确为不公正的或不当的行为，申诉专员可以向该机关或其上级机关提出建议，要求其改正不公正或不当的行为，如果给对方造成损害，要求其给予补偿。如果建议得不到采纳，申诉专员可以直接通过新闻媒体诉诸舆论支持，或向人大提交特别报告，也可以以诉讼人的身份对有关机关或个人进行起诉。申诉专员应在每年人代会时向人大提交一份年度工作总结报告。此外，申诉专员制度应注意和我国现行的行政复议制度和行政诉讼制度作好衔接，应明确规定申诉专员制度不受理已经走到法律尽头的申诉事件。
总之，中国的信访制度改革必须以宪政理念为指导，分阶段进行，逐步对相关制度进行改革和完善。只有这样，才能使中国的信访制度实现彻底变迁。
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