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有“婆婆”的城管 “獠牙”开始掉落
请看博讯热点:暴力执法

(博讯北京时间2016年1月09日 转载)
    
    来源:腾讯评论·今日话题
    
    导语:城管终于有“婆婆”了,叫住建部。最近,中央发布了一份关于城管体制改革的意见稿,城管开始有了顶层制度设计。解读这份意见稿,能够看到最为诟病的城管“粗暴执法”问题,有了化解的眉目。
    
    有“婆婆”的城管 “獠牙”开始掉落


    最大的亮点是——临时工不能执法了
    
    若问小贩最怕谁,必是城管临时工。但凡城管粗暴执法,我们总是能够看到临时工的身影。如以下这些新闻标题:
    
    有“婆婆”的城管 “獠牙”开始掉落


    不过,中央意见稿(即《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》)里说得非常清楚,简而言之:临时工可以存在,但是不能执法,如要用他们执法了,锅也得城管部门自己来背。原文如下:
    
    有“婆婆”的城管 “獠牙”开始掉落


    城管野蛮执法会得到极大的遏制
    
    城管粗暴执法往往和临时工相伴。通常真不是正式工打了人把责任推给临时工,让后者来顶包,而是他们确实是临时的。首先,正式工毕竟有着“身份”限制,所以在执法时有所顾忌,不敢太“放得开”,但是临时工百无禁忌,一马当先,做正式工不愿意做的“脏活”,充当野蛮执法的遮羞布;再次,使用临时工意味着城管部门给了自己一个暴力执法的豁免权,临时工不需要编制,出了错便可以开除,用之不竭。很多地方城管的临时工队伍人数庞大,还要超过正式编制。有多夸张呢?湖北省武汉市城管局官网2009年公布的数据显示,该市城管协管员人数是正式执法队员的两倍。而临时工冲在前面,强硬执法,正式工只管开具罚单,表现 “柔性”的一面,甚至成为了一个常见的模式。
    
    一旦临时工不管用了,正式工也不可能自己突然粗暴起来。根据不同的调研,正式工确实因为身份等顾忌,执法方式更温和、文明一些。意见稿提出,到2017年年底,实现执法制式服装和标志标识统一。所以,顶层制度设计是有了,接下来就看如何在住建部(即住房和城乡建设部)“婆婆”的领导下建设起有震慑力的惩罚体系来,彻底封杀掉利用临时工来钻空子,粗暴执法的机会。
    
    另一个亮点是——收缩权力,城管部门也得有权力清单
    
    城市管理是个坑,什么都能往里扔。有的地方甚至把殡葬服务、汽车清洗、人防工程这样的项目都纳入了城管管理。膨胀的权力意味着更多的执法机会,与百姓发生暴力冲突的概率也便更大。不过,既然直管部门是住建部,这意味着城管的业务会更加“专注”,与其上级主管部门有一定的匹配度,实际上划归住建部管,也是因为城市管理问题本身是城镇化进程的产物,而住建部恰恰是与城镇化最密切相关的部委。所以在意见稿中,城管的权责做了规制,并且,进行了非常具体的举例,比如说,城管确实可以管环保相关的事务,但是限定在了社会生活的噪声污染、建筑施工噪声污染等方面,说得十分具体。且意见稿还强调了一点——“有关管理和执法职责划转城市管理部门后,原主管部门不再行使。”起码在名义上,多龙治水、重复执法不太可能了。
    
    一些地方政府利用城管当“打手”的机会小了
    
    在意见稿中还明确了设置权力清单这个要求:
    
    有“婆婆”的城管 “獠牙”开始掉落


    某种程度上,城管是地方政府各个行政部门脏活累活的“接盘侠”。有些问题明明是这些部门的职责,但是太消耗人力、精力,同时好处也少,所以他们不想做,只能由城管来接盘。而明确了彼此之间的权力划分之后,接盘不是那么顺理成章了。
    
    由城管接盘,又异化出了一个现象,在一些地方政府,城管被当作是“打手”在用,比如利用城管去拆迁。而有了权力清单,地方城管的职责无法 “天马行空”。
    
    但是,在权力收缩方面,仍有遗憾,类似对户外广告牌执法,也是管得有点宽了
    
    有“婆婆”的城管 “獠牙”开始掉落


    上图是中央意见稿中对城管具体职责的表述。事项非常清晰。但是认真看,依然会发现有些事项似乎不用城管来管。比如说户外广告这一项。曾经有女老板为了能够放广告牌还性贿赂过一名城管,将这其中的潜规则给摆上台面。而实际上,广告牌只要能够保证安全性,同时有一定的美观标准,便没有问题,完全可以如日本那样,政府设置条红线,然后由行业协会来进行自律管理。还有一些事情,比如说摊点的设置,其实最有发言权的是社区居民,有的社区居民倾向于更加便利的生活,有的则更加地追求美观、整洁的环境。而一旦加入了社区居民的意见,冲突的可能性也大大降低。
    
    现在,住建部开始推动各地的城管改革,并且表示不“一刀切”,进行差异化的探索。那么,实在有必要好好推动社区的参与。
    
    最大的遗憾是,意见稿并未明确禁止城管执法中的两大“杀器”
    
    基本上,城管和民众发生暴力冲突,主要可以归结于城管的两个执法行为:1.扣押物品;2.限制或者侵犯人身权利。于前者,最常见的是扣押小贩的财物,于后者,则如强制地带离小贩。不管是哪种,都极易发生冲突,乃至酿成死亡事件。然而,本质上说,城管是没有这样的执法权的,比如限制人身自由的主体只能是公安机关。可是,长期以来,这两大“杀器”却被城管广泛使用着,甚至美其名曰是执法人员的“自由裁量权”。
    
    而不管是临时工少来垫背,还是城管有了权力清单,都没有直接涉及到对执法方式的规定。限制了广度,却没限制深度。否则,城管很可能依旧和百姓之间爆发流血冲突。城管的整体名声自然也不会有根本意义上的好转。
    
    城管是典型的“街头官僚”,直接执法的对象是城市中的弱势群体,必须要掐断“杀器”
    
    城管很特殊,这个群体是典型的“街头官僚”,在街头执法,面对着贩夫走卒,情境特殊多变。有时候两三句言语不和,双方便激动起来,而倘若执法者不够克制,那么普通百姓的情状可想而知。城管的执法对象基本又都属于城市的弱势群体,本身占有的城市资源便少,最终很可能选择最惨烈的方式来对抗。事实上,最好的办法是在城市空间方面给予弱势群体更多的容忍度,例如刹住地方政府的“创卫”大跃进冲动,不追求城市变态式的美观、整洁,反过来给摊贩们一定的包容性。
    
    总之,城管这样的“街头官僚”需要的是极高的克制度。尽管意见稿里没有明确,但是在接下来的深化改革中,还是应该从顶层制度入手,完全、明确地禁止这两大“杀器”,这是当务之急。
    
    结语:城管终于有了顶层制度设计,接下来,期待在各地的差异化探索中,不要旧病复发,而是在顶层制度的框架里,身段更为柔软、灵活。城市的公共空间更应该向弱势群体倾斜。 (博讯 boxun.com)
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