中国农民调查-17
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(博讯2004年4月18日)
刘仲藜部长作出的这个批示，无疑已经是多余的，因为从时间上看，在他还没见到朱镕基的批示，就是说，在他张罗属下“联系一下”“了解一下”的一天之前，朱镕基已经接到了姜春云转给他的阜阳研讨会的有关报告。朱镕基看罢报告，河北省公粮制改革试点是怎么回事，就一切都再清楚不过的了。
尽管姜春云在报告的批示中，已经对各地农村税费改革试点的经验给予了最充分的肯定，并且认为“试点探索出了一些解决问题的思路、途径”，他的建议也十分具体：“拟专门开今会，总结交流经验，提出今后意见”，也许正是因为姜春云在批示中强调得那样重要，“这是农村工作的一个重大问题”，朱镕基在看了报告之后，处理得也就相当谨慎。他对“拟专门开个会’的建议绕开不提，将这份报告批给了国务院秘书长何春霖。不过，这回批下去，增加了一个国家税务局局长金人庆：“请春霖、人庆同志阅处。此事要征求财政部、税务总局和综合部门意见。” (博讯 boxun.com)
朱镕基显然没有表明具体的意见，只是作出了具体的交待。这一天，是公元一九九五年六月九日，已成燎原之势出现在中国各地的农村税费改革的试验，进入了他的视野，并引起了他的关注。
6“十三号文件”诞生
在一九九五年六月以后的一年多时间里，中国的传媒机构对农村税费改革的宣传，形成了一个不小的高潮。从《中国改革报》、《中国纪检监察报》到《中国经济时报》、《经济日报》直到《人民日报》；从《内部参考》、《学习研究参考》到《国内动态清样》，直到《领导决策参考》，盛赞这场改革的文章可以说是连篇累牍。
一九九六年的秋天，**中央政治局常委、国务院副总理李岚清到河南视察。当他了解到一些地方在打着教育的旗号向农民乱收费，最终又不是把钱全用在教育上，这引起他的不安。视察期间，他还了解到，现在农村中的村提留、乡统筹的收费办法，随意性太大，本来就是一种“多收有利”的机制．而收多收少又是直接同基层干部的切身利益挂钩，这就导致了农村的“三乱”屡禁不止，成了老大难。于是他想这恐怕要从这种收费办法究竟行不行上来考虑一下了。
出乎他的意外，在河南视察期间，李岚清又听说有的农村已经实行税费合一的规范管理办法，这办法不仅受到农民的欢迎，各方面的经费也有了保证，十分感兴趣，要亲自去看一看。听说这事就发生在邻近的安徽省阜阳地区，他便临时决定，改变行程，弯到阜阳。在阜阳，他听取了当时的地委书记王怀中和专员乔传秀的专题汇报。听了以后，觉得这办法的确不错。从汇报中他还进一步了解到，全国政协的几位老同志也到阜阳的农村进行过这方面的调查研究，回京后，他就派人要来了他们的调查材料。看过之后，感到颇有价值，于是他就又把要来的材料，附上自己的意见，送给了李鹏总理。同时也送给了朱镕基、邹家华、吴邦国、姜春云几位副总理共同参阅。
其实，促成几位全国政协的老同志深入农村搞调查的，正是原安徽省省长、全国政协经济委员会的常务副主任王郁昭。我们前文已经提到，在揭开中国农村改革序幕那惊心动魄的岁月里，王郁昭曾是万里麾下的一员大将，后来出任过中央农村政策研究室和国务院农村发展研究中心的副主任，可以说，他是经历’了上个世纪七十年代末八十年代初的那场中国农村改革的全过程的。而且直到今天，对中国“三农”问题的关注，依然是他乐此不疲的一件事情。
打从一九九五年四月开始，全国政协经济委员会中的几位曾长期在国家领导机关从事过经济工作的老部长们，就组成了一个专题组，围绕着当前农民“减负”的热点问题，在王郁昭的带领下，不辞辛劳地深入到安徽、河北等地进行认真调查研究；回京后，又与农业部、财政部、国家统计局等有关部门的同志进行了座谈。为在更大范围，了解到来自社会各界的意见和建议，盛夏七月，全国政协经济委员会还在四川省乐山市召开了有安徽、河北、河南、湖南、四川、贵州、吉林、广西八个省区相关部门参加的“减轻农民负担问题研讨会”。着重研究了近年来一些地方进行的减轻农民负担工作的改革试点情况，探索从根本上解决农民负担问题的出路和办法。
专题组的一行八人，一路之上的心情都是十分沉重的。调查中发现，近年来由于各地不切实际的达标升级活动过多过滥，基层党政机构的干部编制严重失控，有的地方甚至出现少数干部横征暴敛，鱼肉乡里，农民苦不堪言，引发出一批恶性案件。特别是发现农民承受负担的增长速度，大大超过农民收入的增长速度，而作为国家主要粮源的中国中部农业大省，由于粮棉定购任务较重，农民获得的实际收入被大大打了折扣；而国家原本是想减轻农民负担的“三提五统费”控制在上年以乡为单位的农民人均纯收入百分之五以内的规定，不但掩盖了农村中的贫富差距，也在一定程度上起到了“劫贫济富”的负面效应，反而加重了低收入农户的负担，成为雪上加霜!
每当接触到这些沉重的话题，专题组的同志就感到分外压抑。只是当亲眼看到安徽省太和县、河北省正定县正在搞改革试点，亲耳听到这些改革深受农民群众和社会各界的欢迎，才由衷地感到一些欣慰。
后来，通过与国家有关部、局的座谈交流，经过乐山会议的深入探究，王郁昭亲自主持写出了《关于切实解决农民负担问题的建议》。全国政协经济委员会还为此在京专门召开了一次主任扩大会议，对《建议》进行了一次认真审议。
王郁昭在这份《建议》中认为：解决农民负担最根本的出路，是发展农村经济，增加农民收入，提高农民的富裕程度。而要真正把农民负担控制在合理范围内，就必须从根本上改革并完善农业税赋的征管制度，坚决堵住增加农民负担的源头。各种调查表明，农民负担过重，往往与政府制定发展目标时的要求过高过急有直接关系，因此，解决问题的关键在上面。
《建议》几乎是在大声疾呼：要坚决清理那些不切实际的达标升级活动，凡是加重农民负担的都要坚决取缔。
《建议》有着十分具体的建言：如提出要加快制定《农村税费征管法》，加强农村税费征管队伍的建设，绝不允许运用公安警力或民兵小分队征缴税费；如提出要坚决精简机构，改革干部的考核制度；如提出要在现有各种经济技术协会的基础上考虑建立农民自己的群众组织，沟通政府与农民的关系，以便于贯彻执行国家的各项政策的法令，又有利于真正维护农民的合法权益……
**中央政治局常委、全国政协主席李瑞环，对减轻农民负担的工作一直很关心，看了由经济委员会主任扩大会议审议通过的报告，十分高兴。这一天，他约来王郁昭，明确表态：“你们提的建议我完全赞同。如果需要开协商会，请李鹏同志参加，会我主持。”
李瑞环还指示，将《建议》分别送往**中央办公厅和国务院办公厅。
当全国政协经济委员会的《建议》按组织程序送出去之后，王郁昭的心情还是难以平静。他考虑到在中央领导中，温家宝是各地农村跑得最多，因而也是最熟悉中国的农村工作的，就又以个人名义，直接给温家宝呈送了一份。
当然，王郁昭并不知道，他的这份报告，早在十天以前，李岚清副总理就已经把它直接送给了李鹏总理和其他几位副总理参阅，李鹏、朱镕基也都批转给了财政部；更不知道，姜春云副总理在读到李岚清送来的报告后也已经转给了温家宝，并表明了他的意见：“请家宝同志阅批起草小组认真研究。”这时温家宝领导的一个起草小组，正在为**中央、国务院起草一个有关减轻农民负担的重要文件。
两份《建议》温家宝都收到了，他和姜春云的看法是一致的，认为它对正在起草中的党中央和国务院即将颁布的一个决定极有参考价值。按说，这事温家宝已经批办了，对王郁昭个人呈送上来的《建议》，就无须再作处置了，不过，他是个做事认真得一丝不苟之人，虽已有过交待，却仍然又一次拿起毛笔，将《建议》批转给国务院副秘书长刘济民和农业部副部长万宝瑞，并且多写了几句话。他的批示，每一个字，都写得端端正正，甚至连标点符号也绝不马虎，像他以往处理任何一件工作一样的严谨和认真：
“济民、宝瑞同志：全国政协经济委员会在调查研究基础上形成的这份建议，对研究和解决农民负担问题，有重要参考价值。其中许多好的意见，在中央起草的关于减轻农民负担问题的文件中已经吸收；一些带方向性的改革措施，也在积极进行试点。请将这些情况告政协并郎昭同志。”
这份由王郁昭执笔的《建议》被送达中办国办后刁；久，一个由中央农村工作领导小组办公室牵头，有国家计委、国家体改委、国家财政部、国家农业部、国家粮食储备局、中央纪委以及中央电视台参加的联合调查组，很快奔赴离京最近的河北省进行农业税制改革的专题调研。从中央党校学习归来的省委副书记李炳良，接待了调查组的全体同志，并汇报了河北省三年多来公粮制改革的情况，同时接受了中央电视台的采访。
这期间，一个令人鼓舞的消息，也悄悄在安徽广大农村流传：江泽民总书记派出秘书，一竿子插到最早进行农村税费改革试点的安徽省太和县。这位秘书在太和县的各处进村入户，所到之处，一概是认认真真地听，仔仔细细地看，边听，边看，边认真地往本子上做记录。临了，太和县委、县政府的领导，希望他能够谈一谈调研后的看法和意见，这位秘书却只是谦和地笑笑，说：“我的任务就是看，就是听，然后回去，如实汇报。”
公元一九九六年十二月三十日，**中央、国务院下达了有关减轻农民负担的最著名的“十三号文件”：《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。这个《决定》，具体地提出了“三减”：减免贫困户的税费负担，减轻乡镇企业负担，减少乡镇机构和人员的开支；明确提出了“五个严禁”：严禁一切要农民出钱出物的达标升级活动，严禁在农村搞法律规定之外的集资活动，严禁对农民的一切乱收费、乱涨价、乱罚款，严禁各种摊派行为，严禁动用专政工具和手段向农民收取钱物；而且提出“两个加强”：加强领导，实行减轻农民负担党政一把手负责制；加强监督检查，严肃查处加重农民负担的违法违纪行为。
《决定》特别指出：“从根本上解决农民负担问题，必须坚持深化改革，对有些地方进行的负担分流和一些粮食主产区进行的税费改革探索，可以继续试验。”
这是党中央、国务院，第一次在“红头文件”中，对各地正在进行着的农村税费改革的试验，公开表明了肯定的意见!
“十三号文件”下达的第十四天，即一九九七年一月十三日，温家宝便代表中央在全国农村工作会议上，就农村税费改革的工作发表了重要讲话。
他说：“行农村税费改革的试点，取得了一定的效果，积累了一些有益的经验。中央认为，这项改革可以继续试验，但目前还不宜在面上普遍推广。主要是基于两点考虑：这项改革触及到了一些深层次的体制问题，涉及到一些重大改革方向，继续改革必须与现行的粮食购销体制和以农业税为主的财税体制的改革统筹考虑，这件事涉及面广，而且较为复杂，需要全面设计方案。试行工作要有领导地进行，已经批准开展试点的地方，要认真试好，并注意总结经验。”
温家宝不但肯定了各地税费改革试点积累了有益的经验，而且精辟地指出这项改革触及到了深层次的体制问题，涉及到了重大的改革方向，因而需要全面设计方案。
温家宝的这个讲话，高屋建瓴，振奋人心；他对农村税费改革的诠释，更是高瞻远瞩，入木三分!
4 难忘阜阳会议
位于皖西北与河南省接壤的阜阳地区，是我国著名的产粮区，更是经国务院备案的中国第一个农村改革试验区。这个试验区，还是早在一九八六年，在当时国务院农村发展研究中心主任杜润生的亲自带领下，由段应碧、周其仁、陈锡文、杜鹰、卢迈等一大批著名农业专家建立起来的。这次率先进行土地税制改革的涡阳县新兴镇，和堪称农村税费改革第一县的太和县，都在这个地区，因此，一九九五年四月二十一日至二十五日，全国农村基层税费制度改革经验研讨会放在阜阳召开，无疑是顺理成章的事情。
会议由国家农村改革试验区办公室主任杜鹰主持。
来自国家经济体制改革委员会、国务院特区办公室、农业部、财政部：、内贸部和粮食部门等部委办的专家学者，安徽省阜阳试验区、湖南省怀化试验区、贵州省湄潭试验区及河北省正定县、河南省城郾县等七省暨有关县代表共八十余人出席了会议。大家实地考察了太和县试点情况，还就各地试点的具体做法和成效进行了交流，当然，对目前尚存在的具体问题，和如何进一步完善试点工作，都作了坦诚而深入的探讨。
由于各地都是根据自己的实际情况确定具体做法的，因此在改革的措施上是不尽相同的。看上去，令人眼花缭乱，其实，万变不离其宗，还是何开荫早先总结出来的那几句话，是一种“税费统筹、折实征收、财政结算、税费分流”的模式。
总之，在原则和目标大体一致的前提下，各地都在农村基层税费制度的改革方面做了许多有益的尝试。与会代表们公认，在诸多试点之中，安徽省太和县和河北省正定县的两处试点，又是最具有代表性的。
与会专家对这项改革更是给予了极高的评价，认为它是对旧体制的又一次突破，在实践中是可行的，方向是对头的，成效是明显的。
会上，国务院特区办政研室副主任刘福垣的发言格外引人注目。他说这次会议是朱琳主任让我来的，当然，我也很感兴趣，马上就来了。听了同志们的介绍，对这项改革，我有一个总的感觉，就是现在试点单位的改革已经获得了基本的成功，意义是非常重大的。姜春云副总理说这项改革不仅有经济而且有政治意义，说明这个问题确实是上下都很关心的事。
他说，“我认为这项改革的意义，已经不仅仅是简单地解决农民负担问题，其核心，就是理顺国家、集体和农民的关系。我们第一次改革，是以‘大包干’为旗帜，改革的对象是政府，是我们公社化以来的政社合一的体制。中央政府和各级政府包办代替农民决策，把农民的生产、流通、消费、分配四个环节统统卡死了，使我们的农民收入太低，农村经济单一化，农业的发展严重滞后，改革突破了政社合——的体制，还给了社区和农民一部分自主权。但是，那种改革并不彻底，至少，流通和分配的问题并没有根本解决。今天，各级政府都在讨论如何解决农民负担，如何消除苛捐杂税，如何改变干部‘要钱、要粮、要命’的形象；很多政府的文件三令五申这个费可以收，那个费不能收；哪个税是合理的，哪个税是不合理的；收多少为合理，收多少为不合理；国务院的电话会议也曾明令取消三十一项费用。其实，在分配关系都不清楚的背景下，哪个合理，哪个不合理，最后也是划不清的，上面下面都不清。比如计划生育费用、民兵训练费用，这全是一种行政性的费用，是贯彻国家政策所需要的费用，它和农业生产并没关系，实际上这也是应该由财政来拿的，但是现在，都混在了‘三提五统’里面要农民承担。
“只有最根本地解决摊派问题，真正做到：明租，正税，除费，我们才能够对农村的分配问题喊上一声‘立正’。农民和社区之间说到底只有租的关系，农民和国家的关系也只是靠税来调整，农民交了租，交了税，其他的任何费用都与农民无关!”
最后，他慷慨陈词：“既然我们下这么大决心来搞这项改革，就应该有一个恒心。搞了这个办法后，就再不开任何口子，即便是国务院的‘红头文件’压下来，试验区也要顶。比如教育搞达标什么的，公积金里有这个钱，就拿，没这个钱，坚决不能再向农民要!治本当然要从中央各部门做起，从中南海做起!既然我们承担了这个改革任务，就应该给我们这个权力，以一切方式加重农民负担的东西，就要敢顶，即便说农民都同意了，也不要听这话!”
刘福垣的发言，赢得了各地代表热烈的掌声。
财政部农财司李秋鸿的发言，却在会上引起轩然大波，遭到大家强烈的反对，以致使得会议的气氛变得十分紧张。
李秋鸿的开场白是显得十分谦和的，他说：“参加这次会议，对我来说，是一个很好的学习机会。税费制度改革，我们过去考虑得不是太多。”
接下来，他的发言与其说是来“很好的学习”，不如说是来做这项改革的专题报告。
“这次税费改革的目标是什么?”他首先设问，继而自答。“我看恐怕有这么几个主要目的。”他在归纳出四个既无新意又未必科学的“目标”之后，便以领导机关的口吻说道：“我不知道各试验区在设计这项改革时，是把这四个目标都考虑进去了，还是只考虑到某些目标。我想分几个方面来谈一谈。”
于是一个毫不谦虚的发言就开始了。
此话刚落音，贵州和湖南试点的代表就交头接耳起来，显然觉得这位蹲在国家大机关的农财干部，也太高高在上养尊处优了。啥才叫“无法承受”呢?正因为农民已经不堪重负，干群关系严重恶化，才“逼”出了这项税费改革的嘛。
接下去的发言，李秋鸿便是对各地改革试点基本经验的全盘否定。他说：“在中国农村，无论就每户来说，还是每村、每乡，彼此之间的收入差距是很大的，作为一个负担政策，很重要的一个依据，应该是经济收入，而不是其他东西，但像安徽太和县每亩耕地基本上一律征收一百斤粮食，这样的政策设计，和收人多多负担，收入少少负担的分配原则，显然是不尽吻合的。”
他的这个看法，使不少人为之一怔。
应该说，李秋鸿说的是一个理论问题。从社会主义的分配原则上看，不应该忽视差别搞均摊，而应该是一丝不苟地，按照各乡各村各家各户实际的经济收入确定负担。但是，世界上没有绝对的真理，同样，也不可能会有绝对的公平。李秋鸿在用这个看法评价安徽省太和县为代表的农村税费改革经验的时候，首先就与他归纳出的四个“改革目标”中的“降低税费的征收费用”的目标发生了矛盾。照他的意思，太和县有三十五万三千四百五十九户农民，真要按各家各户的实际经济收入征收税费，县委县政府需要组织多少人进村人户，才能闹清每家每户真实的收人情况；又需要调动多少人才可以落实这项浩繁宏大的税费征收工作呢?岂不是痴人说梦!
大家对财政部农财司这位年轻处长的发言，开始认真注意起来。
接着，李秋鸿又以同样的理由，谈到了特产税的问题。“对于农业特产税，税务部门的态度非常明确，绝对刁；能搞平摊。保护粮食增产，调节种植业内部不同作物间的收益，这是设计这个税种的目的，如果平均摊派，那么征收的意义也就没有了，更实现不了制定这项政策的目标。”
李秋鸿这里所说的，正像姜春云副总理在阜阳视察期间批评财政部副部长李延龄时已经指出过的，这依然是个理论上的东西，没有可操作性。 -
来自基层的许多代表听到这儿，就已经坐不住了。有的，甚至忍无可忍地站起来，开始了严词责问。—会场上的气氛顿时急转直下。
谁都知道，一九五八年颁布的《农业税条例》中就有了农业特产税，但那时它只是含在农业税中，课税范围也是指农田以外的山场或水面，针对茶叶、水果、林木、山珍和水产等特产品征收的。因其收入较高，单独征收农业特产税也是应该的，但是一旦征收了特产税，就不再征收农业税了。至于种粮食的农田从来是没有特产税一说的。据实计征农田上的特产税也才是近几年的事。
现在的问题是，这种脱离实际的计征政策，已经使得这种农业特产税演变成了“田亩税”和“人头税”，早已丧失了税收调节国民收入再分配的作用，而地地道道成了一种“合法”的农民负担。特别是，这种计税农田上的特产税的本身，也早已经成为严重阻碍中国广大农村推行农业产业化的羁绊；在传统农业区，它更是调整产业结构的大敌，农民奔小康的拦路石!
各地代表不仅强烈要求取消农田上的特产税，还指出现有的农业税政策的缺陷也同样加重了农民的负担。因为《农业税条例》还是一九五八年颁布的，如今三四十年过来了，农业税的征收已经出现了大量的与现实情况严重脱节的地方，诸如计税常产与实际常产、名义税率与实际税率、计税土地面积与实际土地面积等等，千差万别，从而产生了“高产低税”或“低产高税”，名义税率高实际税率低或名义税率低实际税率高，以及有税无地或有地无税等等明显的不合理现象。再加上国家定购粮食任务的畸轻畸重，这实际就等于产粮区在为非产粮区纳税，贫困地区为富裕地区纳税，这种种弊端都已经严重地挫伤了农民经营农业的积极性!
作为主管这项工作的国家财政部农财司的一个官员，不去设法解决农业财税政策上的这些问题，却对地方上进行的这些难能可贵的改革试验，横挑鼻子竖挑眼，缺少起码的热情，在这样的研讨上引起众怒，自然是可想而知的事情。
据参加会议的同志回忆，李秋鸿说得最为理直气壮的一段话，也是给大家印象最深的一段话，这就是：“从我们接触的农民上访情况看，没有一起是因为农业税的比例过重而上访的；农民反映的全是税费混在了一起的。所以我们在业务工作中主张税费要坚决分开!”
他说得似乎确可信据，却招来了大家最猛烈的批驳，使会场上趋向了白热化。
因为，造成这种税费不清的首先就是国家财政。
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