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中国农民调查-16
请看博讯热点：农民、民工问题
(博讯2004年4月18日)     由于有何开荫的具体指导，又通过了上上下下、方方面面、反反复复的集思广益，一份有着四个部分十九条条款的《关于太和县农业税费改革实施方案的报告》，便眉目清晰地产生出来。
     《实施方案》决定：从一九九四年一月一日开始，太和县在全县范围内取消粮食定购任务，改为向农民开征公粮，征粮以实物为主，如果交实物有困难，也可以按物价、财政等部门共同核定的当年市场粮价折算交代金。税费统筹，折实征收，依章纳粮，取消定购；午六秋四，两次交清，一定三年，不增不减；粮站收粮，财政结算，税入国库，费归乡村；费用包干，村有乡管，严格收支，账目公 (博讯 boxun.com)

    总之，《实施方案》尽可能地做到贴近百姓，符合实际，既要有其严肃性，又体现出一种人文关怀。为切实制止“三乱”、减轻农民负担，方案中专门增加了两条：一是，“凡违反公粮合同，向农民乱摊派、乱集资、乱收费者，农民有权拒绝，有权举报、上诉，政府保护和奖励举报人员。”二是，“县人民法院根据最高人民法院《关于及时审理农民负担过重引起的案件的通知》，按照合同，对于不服行政机关、乡村干部非法要求农民承担费用或劳务而提起行政诉讼的案件，人民法院依法审理，及时审判。对于不合理的决定依法撤销；因乱摊派给农民造成经济损失的，依法判决予以赔偿；对任意加重农民负担而引发的恶性案件，造成重大损失的责任人员，依法追究刑事责任。”
    《实施方案》送省以后，得到省农经委、粮食厅和财政厅领导的一致认可。当然，他们在充分肯定的同时，也提出了一些十分具体的很好的修改意见，最后，农经委副主任吴昭仁亲自出马为《实施方案》定稿。
    一九九三年十一月十六日，安徽省人民政府办公厅正式签发了批复意见，从此以后，一场空前的农村税费改革，就在广袤的淮北大平原这个有着一百三十九万人口、一百七十五万亩耕地的太和县，令人怦然心动地揭开了序幕!
    一九九四年一月一日，当河北省公粮制的改革仍在正定县三个乡的范围进行试点时，安徽省太和县却已雷鸣电闪般地将这场改革在全县三十一个乡镇全面推开，从而当之无愧地成为中国农村税费改革的第一县！
    3 改与不改就是不一样
    一九九三年十二月三日，就在安徽省太和县揭开税费改革序幕的第十六天，河北省综改办和正定县政府，联合在京召开了一次“公粮制改革试点研讨会”。
    可以说，这是中国历史上第一次有关农村税费改革的理论研究会。其规格之高，影响之大，都是空前的。中央政研室、国务院研究室、国务院发展研究中心、国家体改委、中国农科院、中国社会科学院、财政部、农业部以及国内贸易部的有关领导和著名专家，均应邀到会。
    研讨会上，大家都对河北省搞的这个公粮制改革试点给予了极高的评价。毫无疑问，研讨会在中央和国家直属机关中产生的影响，远比它在理论研究上的收获更大。
    新的一年刚刚到来，一九九四年一月十日，河北省公粮制改革的试点迅速由正定县的三个乡，扩大到全省二十六个县市的一百八十四个乡镇，其中正定、宁普、故城、新乐和沧县都是全县全面推开的。一时间，公粮制改革的滚滚热浪，在黄河北岸这一望无垠的阡陌之间奔突、沸腾；给我国这块重要的粮棉产区带来勃勃生机!
    令人遗憾的却是，发端于安徽的这场农村税费改革，这时候在安徽的本地，竟遭遇到了另外一种命运。安徽省省长傅锡寿，突然作出了要求太和县立即停止税费改革试点的决定。这一决定，来得十分突然，以致许多人闹不清究竟是省长的个人意见，还是有中央的什么背景。
    何开荫最初听到这个消息时，他甚至不敢相信。因为他一直在与杨文良保持着热线联系，河北省分明正搞得热火朝天，禁止这项试验显然不大像是中央的意思。
    但是，省长要求立即停止税制改革试点的决定，无疑又是有根有据的，不用说，还是当年涡阳县人大常委会所以决定终止新兴镇税费改革的那一些理由，即这种改革是非法的，因为现行的农业税制依据的是《中华人民共和国农业税条例》。尽管那个《条例》还是一九五八年颁布的，三十多年来，中国已经发生了翻天覆地的巨大变化，这种与今天格格不人的农业税制早已是弊端百出，可是当年的《条例》一天没被废除，它就一天有着法律的效力，这种税制就依然受到法律的保护。


    我们在采访中无法得知傅省长突然作出这个决定的真正原因，但这一非常决定，对热心支持太和县改革的所有人，特别是正在改革中的太和人，都是一记当头棒喝!
    人们困惑，震惊，焦急，痛惜，却又无奈。
    不少人也在背后提出疑问：如果不敢于革故布新，锐意进取，农村还能有发展吗?或是说，中国的农业，和中国的农民，还会有希望吗?
    何开荫觉得有必要站出来据理力争。他把河南省委书记、省长，河北省委两任书记、省政府两任省长的有关批示的复印件，分送给了安徽省的党政主要领导。
    这时，安徽省委常委、常务副省长王昭耀站出来说话了。
    王昭耀找到省委书记卢荣景，陈述自己的意见。他说：“省政府批准太和县进行农村税费改革的文件，已签发下去，如果现在再下文否定，这不是打自己嘴巴吗?这样朝令夕改，省政府今后还怎么工作?何况农村税费改革的工作，外省都在干嘛!”
    卢荣景当然知道太和的改革是在王昭耀的支持下搞起来的，他的意见不是没有道理，可是，傅锡寿要停下太和的改革，是在维护税法，也是从工作考虑的，不光是有道理，更是有着法律依据的。于是说道：“如果没有文下去，不搞也就不搞了，既然省政府已经下了文了，那就继续搞下去吧，秋后看看效果再说。”
    省委书记给省长和主管农业的副省长都留足了面子。话虽说得比较温和，但毕竟一锤定音，因此，太和县的农村税费改革也就得以继续下来。


    到了秋后，形势发生了戏剧性的变化，傅锡寿已经丧失了对太和县改革的发言权。他被免去安徽省省长职务，消息来得是很突然的，那天，他刚从欧美出访归来，人还在合肥骆岗机场，就宣布了中央要他提前从省长岗位上退下来的决定。据说，这是因为安徽的干部群众对他主持省政府工作期间的意见太大。这一天，中央将了解中国农民、更熟悉中国农业和农村的回良玉派至安徽，担任代理省长。
    了解回良玉经历的人都知道，自打他从农校毕业，被分配到吉林省榆树县农业局，以后整整三十年，就没远离过一个“农”字。从公社书记，农牧厅长，到省委农村政研室主任，直到担任中央政研室副主任，主管农村政策的研究工作，可以说是位够格的农业专家了。
    回良玉一到安徽，就对太和县的农村税费改革大为赞赏；次年二月，在正式就任安徽省省长后，他召开的第一个省长办公会，作出的第一项省政府的决定，下达的“一号文件”，就是将太和县改革的经验，在淮河两岸二十多个县市的范围迅速推而广之!
    其实，也无须像省委书记卢荣景说的那样，“秋后看看效果再说”，还没有等到秋后呢，那一年的午季就已见分晓。太和县自从搞了农村税费的改革，只用了半年时间，便一举创下这个县建国四十五年以来最大的一个奇迹：全县三十一个乡镇、九千一百六十八个村民小组、三十五万三千四百五十九户农民，午季农业税的全部征收工作只花了短短五天!
    望着多年不见的，踊跃交粮的农民在粮站门前排起的长蛇阵，许多乡村干部竟激动得鼻子发酸，眼窝发热，他们说：“过去，向农民要钱的文件多，向农民要钱的部门多，向农民要钱的项目多，向农民要钱的数额多，多得连咱这些当干部的也闹糊涂。现在好了，交多，交少，大家都清楚；从前一年忙到头，催钱，催粮，催命，年三十晚上还上门，今天咱是彻底解脱了，又落个清净；从收粮到结账干部两头不沾钱，更落个清白! ”


    干部清楚了，清净了，清白了；农民也因为一次征，一税清，一定三年不变，放了心，称了心。
    这年的秋季庄稼虽然受了旱灾，但农业税的征收工作前后也只用了十五天!
    这一年全县共征粮六千五百二十七万七千公斤，比原先国家下达的定购任务还超出了一千七百七十四万七千公斤!如扣除价格因素，农民的税外负担就较过去减轻了一半还多。尤其是，全县大胆地放开了粮食的市场与价格，农民留足口粮和种子之后，单商品粮这部分就让农民增加收入一亿五千万元，全县人均增收就达到了一百二十元!
    改革前一年，太和县因为反映农民负担闹到各级党委政府去的，还多达九十三起，五百多人，可是改革的一九九四年，全县两千九百六十九个自然村，一百三十二万农业人口，再无一人因“农民负担过重”去上访的。
    说到上访，阮桥乡马王村马庄的马克中早先是远近闻名的。仅九三年，马克中父子就因负担过重和征缴特产税问题，两次从县告到省，直告到国务院减轻农民负担办公室。实行税费改革后，家家一张《监督卡》，户户一本明白账，马克中领着一家人放心大胆地精耕细作，结果，人勤地不懒，午季，秋季，都获得了前所未有的好收成。他带头完成上缴任务后，喜笑颜开地说：“农业税费征实，一切放在明处，任何人不敢再乱收乱摊乱掏腰包，干部不贪污，粮站不压价，农民减轻了负担又增加了收入，还上哪门子访呢!”
    当然，好事多磨。太和县取得如此喜人的成绩，确实也是来之不易的；就在他们开始税费改革的那一年，正赶上全国推行国税地税分税制的改革。实行了中央财经集权之后，中央政府的好处那是立竿见影的：九三年中央财政收入只是九百五十七亿，九四年当年就猛增到两千九百零六亿，差不多增加了将近两千亿；而九三年地方财政收入已是三千三百九十多亿，改制当年就减少到两千三百十一亿。这只是财政收入方面的情况。改制之后中央和地方财政的支出情况也是恰恰相反的：九四年中央财政只比改制前的九三年多出四百四十二亿，仅为一千七百五十四亿；而地方财政却一下猛增了七百零八亿，高达四千零三十八亿，几乎就是中央财政的两倍多!


    在这种税制改革的一加——减中，地方政府预算内的财政就全变成了“吃饭财政”，许多地方连行政事业费、人头费的开支也难以保证。
    政府财政的日子不好过，也不能再把这种困难转嫁到农民头上，动摇进行农村税费改革的决心。太和县委、县政府审时度势，及时采取了“消肿减员”的办法，大力压缩办事机构和精简富余人员，最典型的一个例子，就是一个税镇当年就辞退聘用镇村干部九十八人，第二年又接着往下减。与此同时，全县还进行了粮食购销办法和乡村财务制度的改革，进行了农业结构调整、村干部劳动保险、科学种田和加强市场建设等等一系列的配套改革，千方百计调动起广大干部和农民的生产积极性。
    但是，这期间，有许多事情却又是太和县委和县政府自身无法解决的。你一个县搞税改，封死了增加农民额外负担的一切“漏洞”，可是他们改革试点的第二年，国务院却明文规定农民人均增加二十五元的“双基教育费”，许多中央机关也都只给任务不给经费地相继下达了各自的“达标”项目。
    这些全是“红头文件”，下面都是必须执行的，太和县不可能不执行来自中央机关的这些硬性规定，就不得不对原有的改革方案作出相应的调整，不得不专心地增加了诸如教育、卫生、武装、档案、统计在内的一些新的征收项目，使得“一次征、一税清、一定三年不变”的承诺，打了折扣。
    然而，即便就是这样，农村的税费改革，改与不改还是大不一样。太和县出现的喜人的变化，还是在农民负担日益加重、干群关系日趋紧张的广大农村引起了巨大反响。太和周边的蒙城、利辛、临泉等县不但仿效起来，偷偷摸摸闹改革的涡阳县新兴镇也不用再躲躲闪闪了，就连当初在县委扩大会议上还为这事争论不休的涡阳、颍上两县的四大班子，这时也全都看清了税改的好处，戮力同心地搞起了“正税除费；的改革试验。
    对太和县闹起的税费改革，在省城合肥，有一个人一直忧心忡仲，放心不下。午收前后，他都去了太和县。这人便是曾经斥责何开荫“乱出主意”的省财政厅农税处长张光春。他担心这种改革搞乱了对农业税的征收，他这个农税处长最后会不好交待。


    他是提心吊胆地跑到太和县去探听虚实的。结果，他意外地发现，先前自己的那种担心是没有任何根据的，悬着的一颗心这才落了地。想想当初在论证会上，自己竟是那样冲动，指名道姓地指责何开荫，张光春竟觉得实在对不住人家。但是，他毕竟还是一个胸怀坦荡的人，有意见，有看法，就当面说，从不隐瞒自己的观点，如今知道是自己错了，倒也是个知错就改的爽快人，回到省城之后逢人便宣传：“太和的那个办法就是不错!”
    安徽省太和县改革农业税费的消息不胫而走，没过多久，国家财政部农财司就来了人，要去太和实地考察。他们先到省城合肥，也只同系统内的财政厅农税处取得联系；下到太和县后，一不惊动县领导，二不给乡镇长打招呼，只要求县财政局派人派车，专门跑偏僻的地方、穷地方，直接进村人户，向农民面对面地调查。他们这样做，显然是想更加客观地了解到真实的情况。别人的话，他们也许不会相信，但陪同下去的张光春的现身说法，却起了不小的作用。一路之上，张光春不停地在宣传税费改革的好：处。他说，农民负担较过去减少了一半还要多，财政反而增加了；他说，从前到年底有时税也收；不上来，每年都会有百分之十五的农业税出现：“沉淀”，现在实行征实，农业税缴得不知有多：快，而且全县没有一户不交的，这是过去想都不敢想的事。
    这以后不久，国务院减轻农民负担办公室主任徐国洪一行也来到阜阳地区检查工作。他们在了解了这个地区对农业税费制度的改革之后，给予了高度的评价，建议地委、行署要很好地总结其中的经验，并表示今后将密切关注这里的改革进展的情况。


    曾亲自为太和县的改革实施方案最后定稿：的省农经委副主任吴昭仁，这期间不断听到从太和县传来的令人振奋的好消息，心里痒痒的，这天，他高兴地邀上省减负办副主任马启荣，先到阜阳，然后和地区农委主任王春魁一道，也驱车去了太和。
    为更真实地了解到社情民意，他们也是越过县乡干部，调查了三个乡的二十多位农民，可以算得上一次“微服私访”了。结果，所到之处，接触到的每一个农民，几乎是众口一词地夸赞这种税费改革的办法好。吴昭仁为此大为感动。回去后，他在为《农村改革新探索》一书作序时，竟动情地写道：“这么多年来，在我的工作记忆中，农民对某项政策表示完全拥护的，除了包产到户，大概就要算是这次了。”
    他为太和县的农村税费改革总结出了“六个满意”：“粮站满意，定购任务完成顺利，主渠道掌握了充足粮源；财政满意，税收及时足额人库；银行满意，统一结算，减少了货币发行流通，又不打‘白条’；基层干部满意，他们节约了大量时间和精力，更免除了干群磨擦的烦恼。
    当然，最关键的还是农民满意，午、秋两季征实任务都在一周内完成，没有一户因负担问题而上访申诉。国家农村改革试验区办公室、国务院减轻农民负担办公室、省直有关部门、地区减负办和改革试验办，先后九次派人深入调查，结论都是一样的：“农民满意。”
    吴昭仁也认真思考了这场改革成功的原因：“现在好的政策、好的思路、好的设计并不少，难就难在落实，往往是执行中由于工作不力而走形变样。太和县的税费改革，不仅设计周密，而且实施完美。何以如此?关键在于县委、县政府高度重视，六大班子步调一致；县乡各部门齐心协力；工作班子得力而富有成效。这是具有普遍意义的经验，任何一项工作能否做好，我认为诀窍都在这里。”
    总结出了太和改革的主要经验之后，吴昭仁依然感到意犹未尽，又专门写了一篇杂文，题目一目了然：《为“第二次大包干”叫好》。


    一九九四年的十二月十八日，**中央政治局委员、中央书记处书记、国务院副总理姜春云，率十个部委的负责同志深入到安徽视察，在看了阜阳地区的农村改革带来的大变化后，高兴地评价道：
    “你们这里抓农村改革有突破性进展，在几个方面都探索了成功的经验。土地承包制度改革搞得很好，解决了稳定承包制的问题，调动起农民的生产积极性，提高了土地产出率。特别是税费制度改革，解决了使农民和农村基层干部都很头痛的一个问题，既减轻了农民负担，又改善了干群关系，不仅具有经济意义，而且具有政治意义!”
    谁知这时，陪同视察的财政部副部长李延龄，突然打断了姜春云的话。他说：“这儿把农业特产税也包在农业税里，这是不合理的，应该据实征收，他们这样做是错误的。”
    姜春云听了，马上不客气地说：“这个我知道。他们这样做没有错。我在基层干过，‘据实征收’是理论上的东西，没有可操作性，据我所知，全国大多数地方都是平均摊派的。这个你就别再讲了。”
    李延龄当然不可能同姜春云争执下去，既然姜春云说了“这个你就别再讲了”的话，李延龄也就不便再讲了。
    那天，姜春云的心情十分好，作为中央农村工作领导小组组长、主管农业工作的副总理，看到安徽农村的改革工作有了突破性的进展，高兴地对回良玉省长说：“农业税费制度的改革，是深化农村改革的重大突破，你们要大胆推广这项改革的试点工作!”
    随行的国务院研究室副主任杨雍哲，也兴奋地接口道：“现在有种说法，好像这几年中国农村的改革停下来了，这次来安徽一看，感觉到的完全不是那么回事。阜阳土地承包制度的改革和农村税费收取办法的改革，都非常有特色。非常有成效。这些对全国都是有指导意义的!”
    在姜春云一行离开后不久，回良玉就在省长办公会上明确要求：江淮分水岭以北的沿淮一带，尤其是淮北地区，必须全面推行农村税费制度的改革。


    此后，这项改革便迅速走出了太和，走出了阜阳，势如破竹般地在安徽境内二十多个县(市)遍地开花。
    这时的中国，农村税费改革已经成为全社会关注的热点。它不光在安徽、河北、河南三省势不可挡，并且迅速蔓延到了湖南、贵州、陕西、甘肃七省五十多个县(市)。
    正是在这个时候，福建省委办公厅编印的《省外动态》载文欢呼：“农业税制改革已呈‘星火燎原’之势!”
    5 报告进入最高决策层
    杜鹰回到北京后，就忙着组织人就全国农村基层税费制度试点的情况，给国务院写出报告，并特邀何开荫、杨文良二人参加讨论。
    报告的题目十分鲜明：《事关农村发展和稳定的一项重要改革举措》。
    姜春云副总理亲自到过阜阳试验区，看了这份报告后十分高兴，很快作出批示：“这是农村工作的一个重大问题，试点探索出了一些解决问题的思路、途径，拟专门开个会，总结交流经验，提出今后意见。”
    就在农业部转上来的这份报告和姜春云的批示，还都没送到主抓经济工作的常务副总理朱镕基的手上时，朱镕基却先看到了新华社记者叶冰男的一篇《河北省调整公粮制试点方案》的消息。显然这是朱镕基第一次接触到这类消息，有点诧异，就把文章批给当时的财政部长刘仲藜和副部长项怀诚：“请仲藜、怀诚同志阅。”同时批给国务院秘书长何春霖，要求他去搞搞清楚：“这个试点是怎么回事?”
    当我们最初从《河北省公粮制改革大事记》中，看到朱镕基的这个批示时，很是感到意外。因为农村税费的改革，从提出到试验，从秘密试验到公开试点，直到发展成七省五十个县的“燎原之势”，已走过了漫长的五个春秋，不说大报小报已对此有充分的披露，河北省还在京召开过范围很广的研讨会，国务院许多相关部门的同志都到会了，朱镕基副总理对这事儿怎么可能会一无所知?
    后来，细细一想，才觉得并不奇怪。何开荫改革设想的文章被刊发在《人民日报》的《情况汇编》上，引起过李鹏总理的关注，并发表了重要讲话，可那毕竟是在一九九O年春天，朱镕基还在上海工作，对这一切不了解是十分正常的。以后，他进京主管国务院的经济工作，又正是中国经济增长率跌人低谷之时，工业生产滑坡，中央财政吃紧，摆在他面前的，仅全国累欠的“三角债”就高达五千多亿，要想在如此重关如铁的困境中走活一盘棋，他几乎是在拳打脚踢，甚至用出铁腕手段，发起清欠攻势；同时展开了一场狠打泛滥成灾的假劣伪冒产品的活动。一九九二年，小平南巡讲话之后，出现一个加快建设的热潮，但由于当时中国的经济工作还远没从“一抓就死，一放就乱”的尴尬局面中走出来，经济的高增长几乎是和混乱同步，开发热，集资热，炒地皮热，已经热到了朱镕基用一句英文表述“Crazy”(疯狂)的程度，“过热”发展的经济，引发出了建国以来中国最严重的通货膨胀。接下来，朱镕基就又大刀阔斧地运用起经济、法律乃至行政的各种措施，数管齐下，并亲任中国人民银行行长，大力整顿金融秩序。


    朱镕基确实没有更多的精力和时间，像他抓城市的经济那样，去抓农村工作，再说，他对农村的情况又远不如城市工作那样熟悉。在一九九三年召开的全国粮食购销工作电视电话会议的讲话中，他对粮价的放与收，就没有像对金融和国企改革那样自信。他说：“去年我们缺乏经验，放开粮价太快了一点，准备工作不足。没搞过市场经济，不知道厉害，结果，十一月以后粮价暴涨，没有按照预定的调价步骤来做，措手不及。”
    但是，他对中国的农业是重视的，对农民的负担更是感同身受。一九九三年五月中旬，他在赴湖南考察期间，发觉个别地区的夏粮收购资金未到位，向卖粮的农民打白条，农民的生活和生产难以为继，他气愤已极，严厉训斥湖南省的主管领导，并对下面地区的负责人说：“我留下电话号码，你们什么时候凑够了资金，就什么时候给我打电话，我要看看究竟会拖到哪一天!”返京后，他深感问题的严重，遂亲自指示《人民日报》发表农业部清理农民负担的三个文件，公开征税的项目和范围，明令不能超过上年农民纯收入百分之五的上限，凡不遵令者，当依法处理。
    就在朱镕基要求国务院秘书长何春霖去闹清河北省公粮制试点是怎么回事的四天之后，财政部长刘仲藜即把同样有着朱镕基批示的新华社记者叶冰男的文章《河北省调整公粮制试点方案》批转给了部里的税政司：“请税政司阅，是否与国办三局联系一下，农税处也派人参加了解一下。” _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)

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